LAS PERSONAS MIGRANTES Y SU ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA LATINA.
Parte 1. Introducción, Contexto y Tipos de mecanismos de seguridad social.
En América Latina, uno de los principales motivos de la migración es la búsqueda de mejores condiciones y oportunidades tanto laborales, como sociales y económicas, de vida digna y segura. La seguridad social desempeña una función esencial como herramienta de los gobiernos con el fin de mejorar el bienestar general de la sociedad y, en particular, de sus sectores más vulnerables.
Las personas migrantes son uno de los grupos que requieren más apoyo para gestionar el riesgo social y asegurar sus medios de vida. Sin embargo, tradicionalmente los sistemas de seguridad social han tenido un enfoque de protección pensado para las poblaciones sedentarias, lo que contrasta con la realidad del mundo actual, pues no han dejado de aumentar las cifras de personas que eligen o se ven obligadas a vivir fuera de su país de origen.
La seguridad social se enfrenta a nuevos retos en términos de acceso, ya que las personas migrantes están insuficientemente cubiertas por los países de residencia y por sus países de origen, o incluso quedan completamente excluidas.
En el presente, se exploran las alternativas al alcance de los Estados emisores y receptores de personas migrantes, así como el nivel de la cobertura actual en el continente.
La migración en América se ha incrementado y diversificado desde mediados del siglo XX. Específicamente en América Latina y el Caribe, entre 2010 y 2019 el número de personas inmigrantes aumentó 66% y el número de personas emigrantes, 26%; se estima que a finales de 2019 había alrededor de 42.7 millones de personas latinoamericanas viviendo fuera de sus países de origen. En 2020, esa cifra ascendió a 47.2 millones.
El aumento de la migración responde a diversas causas, entre ellas destacan la pobreza, la desigualdad y la exposición a la violencia. Los efectos económicos de la pandemia de COVID-19 también incidieron en las principales causas de la migración. De acuerdo con datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), entre 2019 y 2021, en América Latina y el Caribe la tasa de pobreza pasó de 30.5% a 32.1% y la tasa de pobreza extrema, de 11.3% a 13.8%. Esto se traduce en 201 millones de personas que no pueden cubrir la totalidad de sus necesidades básicas y 86 millones de personas que no cuentan con los recursos para adquirir la canasta básica de alimentos.
Otro problema estructural de la región es la informalidad laboral. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) estima que en 2020 se alcanzó la cifra de 158 millones de personas trabajando en condiciones de informalidad, equivalente a 54% de la población trabajadora de América Latina y el Caribe.
En cuanto a las principales rutas migratorias en América, si bien la migración transoceánica es una realidad, predominan las rutas intrarregionales. De hecho, 70% de las personas migrantes de toda América Latina y el Caribe se concentran en Estados Unidos. Existen, sin embargo, otros destinos importantes para la migración dentro del continente.
Una de las subregiones con mayor flujo de personas migrantes es Centroamérica. Aquí se encuentra el corredor del Triángulo Norte (compuesto por Guatemala, Honduras y el Salvador), que tiene a México como ruta de tránsito y a Estados Unidos como destino. No obstante, Nicaragua figura también en esta subregión como país emisor, pero tiene a Costa Rica como principal destino. Es importante mencionar el caso de Venezuela, que en 2020 contaba con una población inmigrante de 1.3 millones y emigrante de 5.4 millones. En julio de 2021, sólo en Colombia, Perú y Chile se registraban 4.1 millones de personas refugiadas y migrantes venezolanas.
En general, aunque en América se observó una disminución en la migración formal debido a las restricciones de movilidad por a la pandemia, también se agudizaron muchos de los factores que se relacionan con los proyectos de emigración en la región, caracterizados por ser involuntarios e incluso forzados. En el continente, la migración suele percibirse como una alternativa para mejorar las condiciones de vida, sin embargo, la garantía de los derechos de las personas migrantes es casi nula, lo que produce y reproduce la injusticia y la desigualdad.
- Tipos de mecanismos de seguridad social para personas migrantes.
Ante este panorama migratorio, surge la cuestión de los instrumentos que tienen a su disposición los gobiernos en América para asegurar el acceso a la seguridad social de las personas migrantes.
Existen distintas vías para llevar a cabo la internacionalización de la seguridad social. Es posible la respuesta unilateral de los gobiernos; por un lado, para proteger a las personas inmigrantes mediante programas inclusivos y prestaciones exportables y, por otro lado, para atender a las personas nacionales emigradas mediante la cobertura de sus diásporas. En el mismo sentido, también es posible la respuesta bilateral y multilateral mediante tratados internacionales en la materia.
Los países de destino pueden adoptar medidas unilaterales como la ampliación del ámbito de aplicación personal de la norma de seguridad social, mediante la consagración del principio de igualdad de trato entre nacionales y extranjeros. De este modo, la posibilidad de inscripción a los regímenes de seguridad social será independiente de la nacionalidad. No obstante, en la práctica, el principio de igualdad de trato suele encontrar límites en la definición particular de persona trabajadora migrante a nivel nacional, el tipo de permiso de residencia y de la autorización para trabajar que se posea o la duración de la estancia.
Otra medida unilateral de internacionalización que favorece el acceso de las personas migrantes a la seguridad social en los países de acogida es el diseño flexible de las prestaciones. Esto es, la simplificación o eliminación de algunas condiciones de acceso y requisitos mínimos.
Un ejemplo es la reducción de los periodos de carencia o de residencia mínima en los regímenes contributivos de seguridad social, pues el periodo de tiempo que transcurre entre la llegada de las personas migrantes y el momento en el que realmente tienen el acceso a las prestaciones representa una desventaja.
Adicionalmente, los países de destino pueden permitir que las personas migrantes accedan a los programas no contributivos o financiados por impuestos generales. Teniendo en cuenta que la situación laboral de las personas migrantes suele estar caracterizada por la precarización, este tipo de protección social se vuelve fundamental para garantizar la seguridad de sus ingresos y evitar el empobrecimiento.
Según el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, diversos modelos dinámicos de los efectos fiscales de la migración ya han demostrado que la presencia de personas inmigrantes (en condición de regularidad e irregularidad), tiene impactos positivos para el país receptor a largo plazo. Esto es, que sus aportaciones fiscales netas (mediante impuestos, consumo y otras contribuciones) son mayores que los beneficios que suelen recibir en forma de prestaciones económicas y servicios públicos.
Finalmente, una vía más para garantizar que las personas migrantes accedan plenamente a la seguridad social es la exportabilidad de los derechos adquiridos o en vías de adquisición en el país de destino. Lo que se refiere a la posibilidad de realizar los pagos de los beneficios de seguridad social en el extranjero, y para ello no es necesaria la cooperación entre países.
Si bien es una gran ventaja que las personas migrantes gocen de los mismos derechos y obligaciones que los nacionales en el país de destino, este sector puede verse perjudicado en el momento del retorno ante la falta de exportabilidad de los beneficios.
La incapacidad de realizar pagos en el extranjero por parte de las instituciones administradoras de la seguridad social es la principal barrera para la exportabilidad. Ante esto, una alternativa es realizar pagos en una sola exhibición de las prestaciones económicas periódicas ya adquiridas, o bien, el reembolso de las cotizaciones antes del retorno para las personas trabajadoras migrantes que abandonan un régimen.
Por su parte, los países de origen también pueden implementar medidas unilaterales para la protección de sus nacionales emigrados. Por ejemplo, ofreciendo un nivel básico de protección a sus diásporas mediante el establecimiento de regímenes voluntarios. Estas iniciativas pueden estar focalizadas a aquellas ramas de la seguridad social que tengan una disponibilidad limitada para la comunidad migrante en el país de destino y ser utilizadas por las personas emigradas sólo como medidas complementarias de protección.
Asimismo, se puede ofrecer cobertura para los dependientes de la persona migrante que permanecen en el país de origen. Los regímenes voluntarios del país de origen ofrecen, además, la ventaja de la continuidad en los periodos de cotización para las personas trabajadoras migrantes temporales o para quienes tienen contemplado su eventual retorno. No obstante, estas medidas requieren de una base normativa efectiva, mecanismos de control, aplicación y persuasión suficientes.
Igualmente, los países de origen pueden optar por el establecimiento de fondos de bienestar para personas migrantes. El objetivo de estos fondos es proteger los intereses de las personas trabajadoras migrantes fuera del país de origen, y suelen estar basados en leyes o decretos que estipulan también la creación de instituciones particulares, como cajas de previsión.
La principal limitación de los regímenes voluntarios y de los fondos de bienestar es que las cotizaciones generalmente dependen únicamente de las personas migrantes, por lo que las aportaciones son demasiado bajas para proporcionar una cobertura efectiva y de calidad.
A su vez, los países de origen también pueden optar por la flexibilidad en el diseño de los regímenes de seguridad social, dando oportunidad a las personas migrantes de cumplir con las condiciones necesarias para acceder a las prestaciones. El Estado puede ofrecer a sus nacionales retornados la posibilidad de realizar el pago retroactivo de los periodos de cotización omitidos, la concesión de subsidios para compensar los periodos de cotización no realizados y la reducción o eliminación de los periodos de carencia de las prestaciones.
Arturo Rangel Bojorges Mendoza
Consejero Suplente ante el H. Consejo Técnico del IMSS.
Información obtenida de la Asociación Interamericana de Seguridad Social, 2023.
